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加強PPP項目政府預算管理迫在眉睫

來源:中國財經報 發布時間:2019-08-15

  胡山峰

  PPP正逐漸進入規范發展的新時期,在當下,防范和化解金融風險任務艱巨,各級政府和社會資本方要想更好發揮出PPP模式的優勢,必須防止PPP模式在執行中形成政府隱形債務。由此,嚴格執行預算法,加強對政府付費的預算管理被提升到新高度。

  自2014年5月財政部設立PPP工作領導小組以來,我國PPP項目迎來大發展。同年8月31日,全國人大十二屆十次會議審議通過預算法修正案,開啟預算全口徑管理的新紀元,嚴格規定各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據,未列入預算的不得支出,同時從預算的職權管理、預算支出范圍、預算的編制、審查批準、預算執行和預算調整等方面做出了詳細的規定。隨后與預算監管相關的各項政策陸續出臺,比如《政府和社會資本方合作項目財政承受能力論證指引》《政府和社會資本方合作項目財政管理暫行辦法》《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》,新預算法及相關政策體系為PPP項目的落地執行提供了法律層面的支持和保障。

  PPP項目付費列入預算,在項目準備階段關系項目入庫、項目建設階段關系項目融資、項目運營階段關系項目投資收益,因此政府和社會資本方都非常重視。但因為PPP項目相對復雜,項目周期長等特點,仍應深入研究預算相關政策,關注以下三項與預算相關事項。

  一是項目列入預算承諾與年度預算的銜接。項目入庫時政府會承諾PPP項目付費已列入預算,并已將項目政府支出責任列入中長期財政規劃。但在進入項目運營期政府付費之前,仍然要經過將政府每年擬付費數額列入預算并提交同級人大表決的程序。由此導致前述政府承諾成為項目入庫的形式要件,法律的保障作用大打折扣。基于上述情況,若在政府承諾時能進一步明確每年付費的數額并承諾按照此數額每年提交人大表決通過,可能更讓社會資本方放心。

  二是跨年度政府付費應與實施方案績效考核銜接。今年3月,《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》發布,進一步規定要建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制,項目操作中更加重視考核和付費的銜接。如環境治理PPP項目實施方案規定,績效考核每年6月份和12月份各一次,考核完成后根據考核結果付費。依照實施方案,首次考核在6月份完成后當年付費,第二次考核在12月份完成后應在次年年初付費,這就產生一個跨年度付費的問題,需要在報批預算時考慮方案中的付費考核機制,有可能出現第一年付費數額僅為前6個月的,第二年以后為上年度后六個月和當年6個月的。

  三是政府預算審批之前跨年度付費可先行支付。預算法第13條規定,未列入審批預算的不能支出。政府付費預算一般在每年12月底編制,第二年1月份人大開會審議通過,待通過預算后就已到1月底,社會資本方關心若將第二次考核付費的時間后移至第二年,是否會導致政府付費因當年預算未能完成審定而不能及時到位?預算法第54條規定,預算年度開始后各級預算草案在本級人大批準前,可以參照上一年的預算支出數額安排必須支出的項目支出。因此,政府根據已審批的項目實施方案和項目合同約定在預算正式批復前付費是有明確法律依據的。

  目前,我國2014—2015年首批和第二批PPP入庫項目即將進入PPP項目運營期,政府面臨大量付費責任。政府監管機構和實施機構人員養成法律思維,認真學習并深入理解預算法,無疑將大大提高項目發展的質量和效益,促進我國PPP事業行穩致遠!

  (作者為德和衡律師事務所合伙人)

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